Wie die Hockey-Nati: So präsidierte die Schweiz den Sicherheitsrat

Im Mai hatte die Schweiz den Vorsitz im UNO-Sicherheitsrat. Organisatorisch geniesst sie einen glänzenden Ruf. Doch bei vielen Themen ist sie durch die Innenpolitik blockiert. Ein Bericht unseres Mitarbeiters vor Ort.

johann aeschlimann, new york

Auf dem Kaffeetisch kleine Holzkühe mit dem QR-Code für die Webseite a plus for peace. An der Wand zwei Kuckucksuhren in Ordonnanzrot, daneben ein Schriftzug «What came first: the Swiss watch or punctuality»? Wandfüllend hinter dem Pult der Grosse Aletschgletscher, gegenüber ein Zürcher Flussschwimmbad. Schokolade liegt auch da. Im Mai gehört das Präsidentenzimmer hinter dem UNO-Sicherheitsratssaal der Schweiz, und die Landespropaganda hat alles gegeben, um den Raum einzuschweizern. Présence Suisse.

Hier empfängt Botschafterin Pascale Baeriswyl die UNO-Presse zum Austausch, off the record. Einige Tage später gibt es ein kurzes Interview, die Fragen mussten vorgängig eingereicht werden. Der Tessiner Radiokollege möchte «spontane Antworten», aber Baeriswyl zückt ein Blatt und beginnt abzulesen. Der Mann hat keine Chance, eine Frage zu stellen. Er kriegt Ton, aber kein Gespräch. Wie alles andere überlässt die Schweiz in der Kommunikation rund um ihr Sicherheitsratsmandat nichts dem Zufall. Baeriswyl sagt, der Rat laufe gut.

Times Square, Freitag, 26. Mai. In einem abgesperrten Geviert spricht Bundesrätin Viola Amherd Dank und Salut zum 75-Jahr-Jubiläum der UNO-Friedenstruppen («Blauhelme»). Vor ihr eine Polizistin aus Sierra Leone, nach ihr eine Offizierin aus Ghana. Es werden überlebensgrosse Porträts auf das Pflaster geklebt. Die Schweiz tut sich bei den militärischen UNO-Aktionen nicht gerade hervor, sie ist das einzige Land, das die Bereitstellung eines Blauhelm-Kontingents in einer Volksabstimmung 1994 abgelehnt hat. Dass Verteidigungsministerin Amherd bei der Werbeaktion zugange ist, hat wohl mit dem Schweizer Major General (Divisionär) Patrick Gauchat zu tun, dem Kommandanten der UNTSO-Truppe, die vor 75 Jahren im Nahen Osten den ersten Einsatz leistete.

Auch Bundespräsident Alain Berset kam nach New York, um die jährliche Monsterdebatte über den «Schutz der Zivilbevölkerung» zu präsidieren. Die Schweiz hatte das Schwerpunktthema Hunger gesetzt, Berset wurde vom UNO-Generalsekretär empfangen. Zu Beginn des Präsidialmonats weilte Aussenminister Ignazio Cassis in der Stadt, um eine Sitzung über «Friedensförderung» (Thema: «Vertrauen») und eine über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa zu leiten, und zum Ende noch einmal: Der Rat beriet die gefährliche Lage des ukrainischen Atomkraftwerks in Saporischia.

Das Mandat im UNO-Sicherheitsrat verleiht der Schweiz «Visibilität» – das heisst Sichtbarkeit, Aufmerksamkeit, Zugang. Unter Diplomaten ist dies harte Währung und für die Landespropaganda Gold wert. Je höher der Rang der Schweizer Vertreter, desto wertvoller. Deshalb sind die Regierungsmitglieder in New York.

Vor Ort ist von der eidgenössischen Visibilität nicht viel zu bemerken. Im Mai finden bei der UNO keine Massenzusammenkünfte statt. Die Gänge sind weitgehend leer, in den fensterlosen Sitzungsräumen geht diplomatisches Fussvolk den Geschäften nach. In einer Ecke hinter dem Postbüro erinnert eine kleine Schautafel an «Sport für Frieden und Entwicklung», ehedem der Beritt von Adolf Ogi. Am Diplomateneingang zeigt die Schweiz eine IKRK-Ausstellung über die Effekte der Digitalisierung in Krisensituationen, aber da kommt der Berichterstatter nicht hin. Am Eingang zum Sicherheitsratssaal, wo Mikrofon und Kamera für Verlautbarungen an die Presse stehen, lässt sich durch ein Glasfenster beobachten, wie das Personal hinter der Wand hervor und wieder zurück huscht; die Schweizer sind an roten Halsbändern erkennbar.

Die «Visibilität» ist eines. Aber wie sagte Helmut Kohl? «Wichtig ist, was hinten rauskommt.» Zu beurteilen ist die Wirkung der Schweizer Beiträge auf das Geschehen in New York. Das lässt sich durch zwei Linsen betrachten. In der einen erscheint die Schweiz als Gemeindeschreiber, der den Laden in Schwung halten muss. In der anderen als Mannschaft, die Tore schiessen soll. Wie unterschiedlich diese Rollen interpretiert werden können, haben die Bundesräte Berset und Cassis vor der Schweizer Presse offenbart. Berset äusserte sich weit über sein Redethema «Hunger» hinaus, zog die Zahlen wie spielerisch aus dem Ärmel, signalisierte Afrika-Erfahrung, unterstrich den Zusammenhang zur Weltgesundheits- und Weltwetterorganisation (totalement sousestimés). Er sprach wie einer, der sich für das internationale Parkett empfiehlt

Ignazio Cassis betonte die Schwere der Aufgabe: mehrere Sitzungen pro Tag, Koordinationsbedarf in Bern, Zeitdruck, jetzt noch das Ratspräsidium. «Ziemlich sportlich» sei das, aber dank der «gut geölten Zusammenarbeit» zu meistern. Die Schweiz gehe das Mandat mit «Bescheidenheit und Verantwortungsbewusstsein» an, «wie es für unser Land charakteristisch ist». Das ist nicht nur Eigenlob. Die Schweiz erhält Glanznoten. «Wenn ich die Schweizer anrufe, erhalte ich immer eine Antwort, obwohl wir nicht im Rat sind», sagt ein UNO-Botschafter. Dafür ist auch vorgesorgt. Der Personalbestand in New York wurde auf rund das Doppelte aufgestockt (allein das Militärdepartement erhöhte von einer auf drei Personen). Kleinere, vor allem ärmere Länder vermögen das nicht, was sich in unbeantworteten E-Mails, gestrandeten Telefonanrufen und entsprechender Gereiztheit der Mitgliedsstaaten niederschlägt.

Der Gemeindeschreiber

Donnerstag, 18. Mai, 8.15 Uhr. Der Auffahrtstag ist kein Feiertag. Zwei interessierte Berichterstatter dürfen vor Sitzungsbeginn in der Schweizer Mission hineinschauen. Auf dem Korridor vor dem Botschafterinnenbüro trifft sich die Mannschaft zur Morgenbesprechung: Baeriswyl, ihr Stellvertreter, die «politische Koordinatorin» (Ansprechperson für die anderen Sicherheitsratsmitglieder), die Dossierverantwortlichen. Alles jüngere Leute, mehrheitlich Frauen, ein Militärattaché ist die Ausnahme. Es geht um Irak, zuerst in öffentlicher Sitzung, dann hinter verschlossenen Türen. Die Referentin referiert. Die Botschafterin fragt: Sind die briefer (aussenstehende Experten) in der geschlossenen Sitzung dabei? Die USA wollen im kleinen Kreis reden. «Dann muss ich sie verabschieden.» Details zählen.

Mehrfach wird betont, dass die Botschafterin – sie ist eine ehrgeizige Sozialdemokratin und wird von der Rechten entsprechend schräg beäugt – nicht sagen darf, was sie will: Pas de place pour l’improvisation (die Schweiz spricht Französisch). Pascale Baeriswyl liest genauso ab, wie sie dem Tessiner Radiokollegen das Blatt Papier vorgelesen hat. Mit der Ausnahme, dass reagiert werden kann, wenn die Schweiz im Rat direkt angegriffen wird. Für solche Fälle halte man «Sprachregelungen» bereit, sagt der Pressechef.

So sei es im Februar gewesen, als der Russe Wassili Nebensja die in Bern erwogenen Waffenexporte an die Ukraine mit den Rüstungslieferungen an das Dritte Reich verglich und die Neutralität verspottete («welch eine pragmatische Neutralität!»). Da sei die «Sprachregelung» zur Anwendung gekommen. Pascale Baeriswyl sagte: «Die Neutralität der Schweiz steht ausser Zweifel, allerdings gibt es keine Neutralität im Fall einer Verletzung des Völkerrechts oder der UNO-Charta.» Es ist bislang das einzige Mal, dass die Schweiz das Wort «Neutralität» in den Mund nahm – ganz im Gegensatz zur IKRK-Präsidentin Mirjana Spoljaric. Sie forderte in der von Alain Berset präsidierten Sicherheitsratssitzung Respektierung des «neutralen humanitären Zugangs» zu Kriegszonen und wehrte sich wenige später in der «New York Times» gegen die Geringschätzung des Neutralitätskonzepts: «Die Welt braucht Neutrale.»

Die Hockey-Nati

Durch die andere Linse betrachtet, ähnelt die Schweiz der Hockey-Nationalmannschaft. Perfekt vorbereitet, gut eingespielt, aber in den ganz grossen Spielen mit Mühe vor dem Tor. Der Vergleich stimmt, weil der Sicherheitsrat in den grossen, dringlichen Fragen – Ukraine, Sudan, Haiti, Israel/Palästina, Myanmar – gelähmt ist, also sozusagen keine Tore zustande bringt. Aber er stimmt nur, wenn man von der Schweiz dasselbe erwartet wie von der Nati. Was unfair ist. «Für ein gewähltes Ratsmitglied ist es sehr schwierig, bei den politischen Kernthemen etwas zu bewegen», sagt ein Sicherheitsratsbeobachter in New York.

Der Prüfstein steht im Juli an. Da geht es um den «humanitären Zugang» nach Nordsyrien, konkret um die Verlängerung der vom Sicherheitsrat angeordneten Öffnung des türkisch-syrischen Grenzübergangs Bab al-Hawa. Zusammen mit Brasilien ist die Schweiz federführender penholder im Dossier. Sie leiten die Verhandlungen und müssen sich um einen mehrheitsfähigen Text bemühen. Ob die Syrer, im Rat vertreten durch die Russen, mitmachen, ist offen. «Da wird man genau hinschauen», sagt Richard Gowan, UNO-Direktor bei der International Crisis Group.

Zu erwarten, dass die Schweiz in New York den grossen Wurf hinlegt, ist vermessen. Für die Brückenbauer-Rolle, die gern als eidgenössischer Trumpf gepriesen wird, gebe es in der jetzigen politischen Wetterlage keinen Bedarf, sagt ein EU-Diplomat: There is no market. Zwar hat die Schweiz als neutrales, nicht zur EU gehöriges Land etwas mehr Spielraum als die EU-Mitglieder, die sich gegenüber Russland einen Maulkorb verordnet haben. Ohne formelle Tagesordnung reden sie nicht mit den Russen. «Wenn ich an einem Empfang mit einem russischen Kollegen spreche, kommt ein baltischer Kollege und fragt, was da los war», sagt ein Diplomat eines EU-Landes. Die Schweiz tut das nicht. Aber sie betreibt eine Art autonomen Nachvollzug. «Wir unterscheiden zwischen Personen und Inhalten», sagt Botschafterin Baeriswyl. «Wenn es um Positionen geht, sind wir sehr klar, im Umgang mit Personen sind wir höflich. Bei sozialen Kontakten sind wir sehr zurückhaltend.»

Was drin liegt

Unterhalb der ganz hohen Latte kann die Schweiz jedoch eine Menge tun. Als Ratspräsidentin konnte sie Akzente setzen, indem sie Themen vorgab («Hunger», «Vertrauen») und Experten (briefers) aus der Zivilgesellschaft auftreten liess. Zum Beispiel Tania Hary, Direktorin des Gisa Legal Centre for Freedom of Movement in Israel, die dem Rat die Kontrollschikanen und Blockaden beschrieb, denen die palästinensische Bevölkerung ausgesetzt ist. So etwas tun nicht alle. Vor allem ist die Schweiz Mannschaftsspielerin. Sie bohrt an den dicken Brettern weiter, an denen andere, gleichgesinnte Ratsmitglieder vor ihr gearbeitet haben.

Ein Beispiel ist der Klimaschutz. Dass Dürren oder Wüstenbildungen zu Konflikten führen können, liegt auf der Hand, aber seit Jahren drängen namentlich die westeuropäischen Mitglieder vergeblich darauf, dass der Rat den Zusammenhang zur «internationalen Sicherheit» anerkennt. Ende 2021 scheiterte eine Resolution am Veto Russlands, nun wird weiter gebohrt. Die Schweiz ist Ko-Vorsitzende der Expertengruppe Klima und Sicherheit und versucht, den Aspekt des Klimawandels in die Mandate der UNO-Missionen hineinzuschreiben. Einige von ihnen haben bereits climate adviser angestellt. Im UNO-Geschäft komme es «nicht darauf an, was du tust, sondern in welchen Rahmen du es stellst», erklärt die Vertreterin einer der zahllosen Lobby-Gruppen rund um das UNO-Hauptquartier. «Du musst schrittweise vorgehen, du beginnst mit dem, was keine Verpflichtungen nach sich zieht.» Wer «wie ein Traktor» vorgehe, sei zum Scheitern verdammt.

Einmal hat die Schweiz es unternommen, in einem grösseren Bereich voranzugehen. In der ersten grossen Debatte des Präsidialmonats gab sie das Thema «Zukunftssicherung von Vertrauen» vor. Das war wahrscheinlich als eine Art politischer Elektroschock gegen die drohende Blockbildung in der Welt gedacht und gut gemeint. Schliesslich standen «vertrauensbildende Massnahmen» am Anfang vom Ende des Kalten Kriegs. Vor der Presse erläuterte Bundesrat Cassis, wie er dies im Hier und Heute verstehe. Beim Vertrauen zwischen Staaten komme es auf «dieselben menschlichen Elemente» an wie zwischen Nachbarn oder in Familien. Unter anderem «bereit sein, einen Schritt zurück zu machen, um Konflikte zu vermeiden und Kompromisse zu ermöglichen». Auf die Ukraine übertragen, ist das eine ziemlich prägnante Position.

Vor dem Rat erklärte Ignazio Cassis, eine «neue Sicherheitsarchitektur» müsse her. Aber dann kam nichts mehr. Wie bei der Hockey-Nati flog kein Puck ins Tor. Der Redner beliess es bei Banalitäten: Là où il y a la confiance, tout est possible. Warum war nur zu verständlich. Um glaubwürdig zu bleiben, hätte Aussenminister Cassis ein bisschen erklären müssen, wie die Schweiz sich die Kräftigung des bröckelnden globalen Vertrauens vorstellt, was «Neutralität» dabei bedeuten solle, wie das angegriffene Europa seine Verteidigung organisieren könnte oder wo die Schweiz sich im Dispositiv einordnet.

Das konnte er nicht, weil ihn jede Äusserung, egal in welche Richtung, in Bern in die Nesseln gesetzt hätte. Und das im Wahljahr. Aussenpolitik ist Innenpolitik. Das hat mit «Neutralität» nichts und mit Unentschlossenheit alles zu tun. Wenn es um die gröberen Fragen der Zeit geht, steht man sich selber im Wege. Die Schweiz hat in New York viel zu bieten, aber wenig zu sagen.