Switzerland

Notrecht und Demokratie: Darf der Bundesrat in demokratische Prozesse eingreifen?

Jegliches Abweichen vom geltenden Recht, sei es in Form der Polizeigeneralklausel oder eines ungeschriebenen Notrechts, birgt die Gefahr des Machtmissbrauchs.

Absperrungen beim Park der Universität Irchel: Betreten verboten!

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Annick Ramp / NZZ

Die Corona-Pandemie fordert Bund und Kantone heraus wie lange nicht mehr. In der Öffentlichkeit ist verbreitet von «Notrecht» die Rede. Dieser Ausdruck weckt unangenehme Erinnerungen an die Jahre 1914 bis 1945. In einer Situation wirtschaftlicher Not führte 1934 Bundesrat Edmund Schulthess an einem Vortrag in Aarau zu den getroffenen Notmassnahmen des Bundes aus: «Während Juristen über die Zulässigkeit dieses Vorgehens zu philosophieren Zeit haben, musste ich im Interesse der Aufrechterhaltung unserer Wirtschaft ohne Verzug handeln, sollte diese nicht zusammenbrechen und unser Land einem Chaos entgegengehen. Wir haben aus Notrecht gehandelt, das bestehen muss, und sollten wir es aus den Sternen holen müssen.»

Schulthess hebt den autoritären Charakter jeglichen Notrechts hervor. Notrecht muss sein, andernfalls droht der Untergang, wie Napoleon es formuliert hat: «Ein Souverän, der verpflichtet ist, das Gesetz zu respektieren, wird den Tod seines Staates bezeugen.» Das kann niemand wollen, deshalb wird der Souverän zu den Sternen greifen. Die Schweiz besitzt eine demokratische und rechtsstaatliche Verfassung. Diese ist darauf angelegt, in Normal- und in Krisenzeiten zu funktionieren. Der Griff in die Sterne ist nicht vorgesehen.

Sprachliches Terrain hat sich geändert

Das vom Bundesrat gegen die Corona-Krise angerufene Instrument ist die in Art. 185 der Bundesverfassung geregelte Polizeigeneralklausel. Diese erlaubt es der Regierung, «schweren Störungen der öffentlichen Ordnung» zu begegnen. Zu diesem Zweck kann sie Verordnungen erlassen, die wegen Dringlichkeit keine gesetzliche Grundlage benötigen, sondern sich ausnahmsweise auf die Verfassung abstützen. Das ist mit der Corona-2-Verordnung vom 13. März geschehen. Die Polizeigeneralklausel erlaubt die gezielte und direkte Bekämpfung der Gefahren, mehr nicht. Die bisherige rechtsstaatliche Ordnung, namentlich die gewaltenteilige Staatsorganisation, gilt unverbrüchlich weiter. Die Verordnungen des Bundesrates dürfen Gesetze nur insofern abändern, als diese direkt der Behebung der schweren Störungen dienen. Die Grundrechte dürfen nur zur Behebung der Pandemie eingeschränkt werden, aber nicht weitergehend.

Das Notrecht ist vor der Corona-Zeit durch die Klimabewegung stark ins Gespräch gekommen. Kantone und Städte haben den Klimanotstand ausgerufen. Die Rede vom Notrecht hat das sprachliche und das politische Terrain verändert. Die Öffentlichkeit hat sich an einen Ausdruck gewöhnt, der Potenzial hat. Das Notrecht duldet keinen Widerspruch. In der alltäglichen Politik rufen es die Protagonisten an, um ihr Anliegen zu unterstreichen. So scheinen die Corona-Massnahmen des Bundesrates die Existenz und die leichte Verfügbarkeit eines stellaren Notrechts zu bestätigen.

Jegliches Abweichen vom geltenden Recht, sei es in Form der Polizeigeneralklausel oder eines von den Sternen heruntergeholten (also ungeschriebenen) Notrechts, birgt die Gefahr des Machtmissbrauchs. Die ohnehin schon starke Regierung verschafft sich zusätzliche Kompetenzen. Die Polizeigeneralklausel ist in allen Rechtsstaaten vorgesehen – und mit Schranken versehen. Die Verordnungen des Bundesrates dürfen nur die unmittelbaren Gefahren abwehren. Andere «nützliche» Massnahmen darf er bei Gelegenheit einer Notlage nicht treffen. Die Versuchung dazu ist gross, wie die an den Bundesrat gerichteten Begehren verschiedener Interessengruppen zeigen.

Demokratie geritzt

Der Bundesrat hat mit der Corona-2-Verordnung auch Massnahmen getroffen, die die Demokratie tangieren. Er hat die Volksabstimmung vom 17. Mai verschoben und dies nicht mit der Pandemie, sondern mit der «freien Willensbildung» begründet. Die verschiedenen Verbote aufgrund von Corona behinderten den Abstimmungskampf und damit die Willensbildung. Der Bundesrat hat ferner bei den politischen Rechten einen Fristenstillstand angeordnet und sich selber dabei nicht vergessen: So verlängerte er die Behandlungsfristen für Volksinitiativen, die auch für den Bundesrat gelten. War es nötig, in eigener Sache zu handeln? Das am 20. März erlassene Verbot von Veranstaltungen soll nach einer Auslegung des Bundesamts für Justiz auch für kantonale Parlamente gelten. Das ist mehr als fragwürdig. Die Sitzungen der Kantonsparlamente sind keine politischen Versammlungen, vielmehr sind die Parlamente das Herzstück der Demokratie. Die Polizeigeneralklausel darf nicht direkt gegen demokratische Verfahren angerufen werden. Sie soll nur schwere Gefahren bekämpfen.

In der Demokratie ist es entscheidend, dass die Parlamente von Kantonen und Bund den Regierungen beim Gebrauch der Polizeigeneralklausel auf die Finger schauen. Jeder Versuch, diese Kontrolle zu beeinträchtigen, folgt einem bekannten Muster. Der Jurist und Philosoph Montesquieu hat es so charakterisiert: «Es ist eine ewige Erfahrung, dass jeder, der Macht hat, ihrem Missbrauch geneigt ist: Er geht so weit, bis er auf Schranken stösst.» Es geht nichts über philosophierende Bürger, die sich Zeit nehmen, um nach dem Rechten zu sehen.

Andreas Kley ist Professor für öffentliches Recht und Verfassungsgeschichte an der Universität Zürich.

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