Switzerland

«Man unterstellt dem Bundesrat düstere Absichten, die es nicht gibt» – der Chefjurist des Bundes nimmt Stellung zur Debatte um das Notrecht

In der Corona-Krise regiert der Bundesrat auf der Basis von Notrecht und wird zum Teil heftig kritisiert. Martin Dumermuth, der Direktor des Bundesamts für Justiz, weist die Vorwürfe zurück. Und er betont, im Fall des Klimawandels sei Notrecht keine Option. 

«Ich kann Ihnen versichern, dass wir auch intern intensiv darüber diskutieren, was unter Notrecht alles erlaubt ist und was nicht»: Martin Dumermuth, Direktor des Bundesamts für Justiz.

«Ich kann Ihnen versichern, dass wir auch intern intensiv darüber diskutieren, was unter Notrecht alles erlaubt ist und was nicht»: Martin Dumermuth, Direktor des Bundesamts für Justiz.

Karin Hofer / NZZ

Discos werden wieder geöffnet und Demos erlaubt, aber im Schulzimmer gelten strikte Quadratmeter-Vorgaben. Können Sie uns solche Widersprüche in der Corona-Notverordnung des Bundesrats erklären?

Einzelne Vorschriften mögen auf den ersten Blick widersprüchlich erscheinen. Dahinter stehen aber immer Abwägungen zwischen verschiedenen Grundrechten wie dem Gesundheitsschutz, politischen oder persönlichen Freiheiten. Der Staat darf beispielsweise Demonstrationen nicht einfach dauerhaft verbieten, nur weil es dort schwierig ist, strikte Schutzregeln durchzusetzen. Man sollte auch schauen, was hinter den Vorschriften steht.

Würden Sie bestreiten, dass sich der Bundesrat mit seinem Notrecht in einem fragwürdigen Mikromanagement verheddert hat, dessen Details sich kaum mehr logisch erklären lassen?

Ja. Klar ist, dass der Ausstieg aus den Massnahmen viel schwieriger ist als der Einstieg. Das liegt auch daran, dass die Akzeptanz für einschneidende Eingriffe Mitte März sehr gross war. Die Bevölkerung befand sich angesichts der Lage in Norditalien in einer Art Schockstarre. Das ist heute anders. Man reagiert empfindlicher, auch weil bei der stufenweisen Lockerung die einen früher öffnen können als die anderen. Bei all diesen Entscheiden muss man wegen der kurzen Zeit oft auch vereinfachen und schematisch vorgehen. Das ist generell ein Merkmal der Krise: Alles musste und muss enorm schnell gehen. Da passieren manchmal auch Fehler.

Wäre es nicht klüger, der Bundesrat würde nun etwas weniger Vorgaben machen und dafür stärker auf die Eigenverantwortung setzen?

Das tut der Bundesrat. Hier spielen aber weniger juristische als epidemiologische und politische Gesichtspunkte eine Rolle. Wir dürfen die Kontrolle über das Virus nicht wieder verlieren. Schaffen wir das, wenn zum Beispiel Discos und andere Betriebe nicht verpflichtet werden, Gästelisten zu führen? Diese Frage muss die Politik beantworten.

Der Bundesrat beendet Mitte Juni die ausserordentliche Lage nach Epidemiengesetz, trotzdem gelten weiterhin alle Corona-Notverordnungen, die sich direkt auf den Notstandsartikel der Verfassung abstützen. Wie lässt sich das logisch erklären?

Das Epidemiengesetz erlaubt dem Bundesrat in einer ausserordentlichen Lage, alle notwendigen Massnahmen zu treffen, die direkt der Bekämpfung der Krankheit dienen. Wir dürfen aber nicht alle indirekten Auswirkungen, vor allem die wirtschaftlichen und sozialen Probleme, die durch das Virus und die staatlichen Massnahmen ausgelöst worden sind, mit dem Epidemiengesetz bekämpfen. Deshalb stützen wir diese direkt auf die Bundesverfassung ab. Ein Teil der Notverordnungen erreicht ihr Ziel nur, wenn sie längerfristig gelten und ins ordentliche Recht übergeführt werden. Würde beispielsweise die Verordnung über die verbürgten Kredite wegfallen, müssten die Firmen das Geld sofort zurückbezahlen. Die angestrebte Wirkung würde verpuffen.

Staatsrechtler kritisieren dieses Vorgehen. Die Verfassung erlaubt dem Bundesrat, Massnahmen gegen «schwere Störungen» der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit zu beschliessen. Ist dies tatsächlich eine taugliche Basis, um enorme Hilfspakete für Firmen, Angestellte, Sport und Kultur zu beschliessen?

Nur eine Minderheit der Staatsrechtler, die sich in den letzten Wochen dazu geäussert haben, hat unser Vorgehen fundamental kritisiert. Man muss sich vorstellen, was passiert wäre, wenn der Bundesrat anders gehandelt hätte. Er hätte Restaurants, Läden und Schulen geschlossen, den Leuten aber keine sofortige Unterstützung versprochen, sondern sie darauf vertröstet, dass das Parlament vielleicht in ein paar Wochen helfen wird. Ich denke nicht, dass das gut herausgekommen wäre. In der Lehre gibt es gewichtige Stimmen, die sagen, der Bundesrat sei rechtlich verpflichtet gewesen, die Unterstützung zu beschliessen. Das sehe ich auch so: Wenn der Bund urplötzlich die Grundrechte derart massiv beschneidet und Betriebe ohne deren Verschulden schliesst, muss er das Ganze wirtschaftlich abfedern, und zwar rasch. Die Bedrohung für die Wirtschaft war offensichtlich, man konnte nicht einfach nichts tun. Es ging letztlich um die öffentliche Ordnung.

Im Fokus stehen ja weniger die einzelnen Massnahmen an sich. Kritisiert wird, dass man sie per Notrecht beschlossen und dieses Instrument damit unzulässig ausgedehnt habe. Damit schaffe man einen Präzedenzfall. Besteht die Gefahr, dass Notrecht in Zukunft zu rasch beschlossen wird?

Das befürchte ich nicht. Vergessen wir nicht: In den letzten Wochen befand sich das Land in einer Lage, wie es sie seit dem Zweiten Weltkrieg nicht mehr gegeben hat. Der Bundesrat war zum Handeln schlicht gezwungen. Das Parlament war nicht da. Die Idee der Notverordnungskompetenz in der Verfassung besteht ja gerade darin, dass der Staat in Notlagen handlungsfähig bleiben muss – gerade in solchen, an die man vorher nicht denkt. Man kann deshalb gar nicht alles durchreglementieren. Es ist ja auch nicht das erste Mal, dass aus wirtschaftlichen Gründen Notrecht beschlossen wurde. Bei der UBS-Rettung hat man dies auch getan, und damals war die Lage weniger dramatisch. Das Bundesgericht hat den Schutz der wirtschaftlichen Stabilität als Grund für Notrecht ausdrücklich anerkannt.

Das Ausmass der Intervention ist heute aber viel intensiver. Droht hier nicht ein Gewöhnungseffekt – so dass am Ende zum Beispiel auch der Klimawandel per Notrecht bekämpft wird?

Notrecht ist hier keine Option. Notverordnungen kommen nur bei höchster Dringlichkeit infrage, wenn die Zeit für einen Parlamentsentscheid nicht reicht. Die Fragen der Klimapolitik können und müssen aber durch das Parlament entschieden werden. Notrecht wäre hier höchstens denkbar, wenn beispielsweise grossflächige Waldbrände ausbrechen würden und innert Stunden oder Tagen Entscheide nötig wären. Der Bundesrat hat jetzt nicht leichtfertig zu Notrecht gegriffen und wird es auch in Zukunft nicht tun. Die Debatte scheint mir teilweise überzogen. Man unterstellt dem Bundesrat düstere Absichten, die es nicht gibt.

Das heutige Regime weckt ungute Erinnerungen an die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg, als das Vollmachtenregime nur sehr zögerlich aufgehoben wurde. Es brauchte mehrere Volksinitiativen, um zum Normalzustand zurückzukehren. Könnte das nicht wieder passieren?

Die heutige Situation lässt sich in keiner Weise mit der damaligen Zeit vergleichen. Damals regierte man während Jahren mit Not- und Dringlichkeitsrecht. Heute geht es um wenige Wochen oder Monate. Vor allem aber herrschte seinerzeit eine ganz andere politische Kultur. Damals erklärte beispielsweise Bundesrat Edmund Schulthess im Parlament, dass man sich nun an die «kürzeren und einfacheren Wege» gewöhnt habe und die ordentlichen Verfahren umgehen könne. Initiativen wurden verschleppt, das Volk wurde als Störfaktor empfunden. Heute ist das anders: Der Bundesrat machte von Anfang an klar, dass das Parlament seine Aufgaben so schnell wie möglich wieder übernehmen muss. Er hat sich auch verpflichtet, ihm möglichst rasch eine Vorlage zu präsentieren, damit es die noch bestehenden Notverordnungen in ordentliches Recht überführen oder sie aufheben kann.

Trotzdem: Es lässt sich nicht bestreiten, dass der Bundesrat zurzeit praktisch machen kann, was er will.

Doch! Der Bundesrat ist ans Recht gebunden.

Aber wenn er sich darüber hinwegsetzt, kann ihn niemand aufhalten.

Das stimmte nur in der kurzen Phase, in der das Parlament nicht handlungsfähig war. Inzwischen aber tagt es wieder, es hat auch schon erste Corona-Vorlagen verabschiedet und dem Bundesrat mit Motionen Vorgaben gemacht. Zudem prüfen die Gerichte, ob die Verordnungen rechtmässig sind, wenn darauf gestützte Entscheide angefochten werden. Und ich kann Ihnen versichern, dass wir auch intern intensiv darüber diskutieren, was unter Notrecht alles erlaubt ist und was nicht. So war beispielsweise der Zeitdruck beim Hilfspaket für den Luftverkehr hoch. Doch weil die Sondersession des Parlaments bevorstand, haben wir darauf gepocht, den ordentlichen Weg zu gehen. Über das Wochenende wurde dann eine Gesetzesvorlage erarbeitet, die das Parlament behandeln konnte.

Sind im Hinblick auf kommende Krisen Anpassungen im Bereich des Notrechts nötig?

Das muss man analysieren, wenn die Krise wirklich vorbei ist. Ich bin der Meinung, dass wir am Grundkonzept nichts ändern sollten. Jede Krise ist anders. Wenn man nun zu viel an den inhaltlichen Voraussetzungen für das Notrecht herumschraubt, passt das Konzept möglicherweise bei der nächsten Krise nicht mehr. Das Charakteristische einer Krise ist die Überraschung. Man sollte sich jedoch überlegen, ob das Parlament verfahrensmässig besser eingebunden werden kann. Das ist aber Sache des Parlaments.

Schwierigkeiten gab es auch im Zusammenspiel zwischen dem Bund und den Kantonen. Besteht hier Korrekturbedarf?

Das Epidemiengesetz regelt die Zusammenarbeit recht gut. Der Bund hat sich auch in der ausserordentlichen Lage immer mit den Kantonen abgesprochen. Dass es hier zu Irritationen kam, ist eher darauf zurückzuführen, dass die Lage und die Regelungen unterschiedlich interpretiert wurden. Das liegt in Krisenzeiten aber in der Natur der Sache.

Die Kantone beklagten zum Beispiel, sie seien nicht involviert worden, als der Bund Wahleingriffe in den Spitälern untersagt habe.

Das ist ein gutes Beispiel dafür, wie schwierig es in dieser Krise war, zeitgerecht die richtigen Massnahmen zu treffen. Heute kann man sich fragen, ob diese Einschränkungen gegenüber den Spitälern, die notabene grosse finanzielle Folgen haben, notwendig waren. Aber zum damaligen Zeitpunkt konnte man das nicht wissen. Die Lage im Tessin war bedrohlich, es war zu erwarten, dass die Spitäler auch in anderen Regionen an ihre Grenzen kommen. Im Nachhinein ist man immer gescheiter. Doch es wäre schlimmer, zu zögern – um hinterher festzustellen, dass man doch besser rasch gehandelt hätte.

Es gilt doch auch beim Notrecht das Prinzip der Verhältnismässigkeit. War die hier gegeben?

Verhältnismässigkeit heisst unter anderem, dass man nur Massnahmen trifft, die wirklich nötig sind, um die Ziele zu erreichen. Doch genau diese Abwägung ist enorm schwierig, wenn wir uns in einer völlig neuen Situation befinden und nicht wissen, was auf uns zukommt. Da bleibt nichts anderes übrig, als Entscheide auf möglichst sorgfältige Prognosen der Wissenschaft abzustützen. Es mag stören, dass Epidemiologen und andere Forscher derart grossen Einfluss auf Entscheide der Regierung haben. Aber auf wen soll der Bundesrat bei Epidemien in einer Situation der Ungewissheit hören, wenn nicht auf die Epidemiologen? Man müsste ihm Vorwürfe machen, wenn er es nicht täte. Wenn rückblickend geprüft wird, ob verhältnismässig entschieden wurde, ist immer das Wissen im Zeitpunkt des Entscheids massgebend.

Ist es nicht unheimlich, wenn ein kleines Gremium alleine regieren kann, obwohl gar nicht klar ist, was nötig ist?

Was wäre die Alternative, wenn der zeitliche Druck hoch ist? Ich bin übrigens der Ansicht, dass die Schweiz im Vergleich mit anderen Ländern gut dasteht, weil bei uns alle wesentlichen politischen Kräfte in die Regierung eingebunden sind. In diesem Gremium wird gerungen und diskutiert. Danach werden Entscheide gemeinsam getragen. Das ist etwas völlig anderes, als wenn ein Regierungschef die Richtlinienkompetenz hat und praktisch alleine entscheidet.

Wie geht es mit dem Notrecht weiter? Was passiert zum Beispiel, wenn sich das Virus im Herbst wieder stärker verbreitet und das Parlament erneut lahmlegt?

Der Bundesrat hat die feste Absicht geäussert, das Notrecht zu verlassen. Er will keine neuen Notverordnungen mehr erlassen und die bestehenden rasch in ordentliches Recht überführen. Es ist nun am Parlament zu entscheiden, wie es mit den Notverordnungen weitergeht. Das könnte sich höchstens dann ändern, wenn die Epidemie wieder eskalieren würde und das Parlament nicht rasch genug reagieren könnte. Dann müsste der Bundesrat wohl wieder notrechtlich entscheiden. Alle hoffen, dass das nicht nötig sein wird.

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