Switzerland

Ist die Branchenvereinbarung der Krankenkassen ein unzulässiges Kartell?

Die Vereinbarung der Krankenkassen von diesem Januar umfasst unter anderem eine Maximalprovision für externe Vermittler. Ein grosser Makler bezeichnet dies als gesetzeswidrige Kartellabsprache und interveniert bei den Wettbewerbshütern.

Die Obergrenze für die Entschädigung von Versicherungsmaklern ist umstritten.

Die Obergrenze für die Entschädigung von Versicherungsmaklern ist umstritten.

Christian Beutler / Keystone

Werbung gehört zum Leben. Wir Menschen werben laufend und werden beworben. Doch Werbeanrufe zu Hause durch Verkäufer sind für die Betroffenen meist ein Ärgernis. Politisch unter Beschuss wegen solcher Anrufe stehen vor allem die Krankenkassen. Die Branchenvereinbarung von diesem Januar ist eine Antwort. Die Vereinbarung zur Grund- und zur Zusatzversicherung enthält unter anderem den Verzicht auf «kalte» Werbeanrufe durch die Kassen und externe Vermittler. Gemeint sind damit Erstkontakte mit potenziellen Kunden, zu denen keine Geschäftsbeziehung besteht beziehungsweise seit über drei Jahren eine solche nicht mehr bestanden hat. Der Vereinbarung sind bisher vierzig Kassen beigetreten. Der Bundesrat dürfte zudem aufgrund eines Parlamentsauftrags bald eine Gesetzesrevision vorschlagen, mit der die Regierung die Vereinbarung allgemeinverbindlich erklären kann.

Die Vereinbarung enthält auch Obergrenzen für die Entschädigung externer Vermittler. Das Maximum liegt für die obligatorische Grundversicherung bei 70 Fr. pro Fall und für die Zusatzversicherung bei einer Jahresprämie des betreffenden Produkts. Dieser Deckel ist eine Antwort auf den politischen Druck aus dem Bundesparlament. Ob dies Einsparungen bringt, ist eine andere Frage. «Die Deckelung der Provisionen wird zur Verlagerung in den teureren, aber von der Vereinbarung nicht betroffenen internen Vertrieb führen», erklärt der Internetvergleichsdienst Comparis.

Halbierung der Provisionen?

Das Gleiche sagt die Maklerzentrum Schweiz AG, die nach eigenen Angaben grösste Vermittlerin von Zusatzversicherungen der Krankenkassen. Das Maklerzentrum wertet die Vereinbarung als unzulässige Wettbewerbsbehinderung und interveniert dieser Tage bei der Wettbewerbskommission (Weko). Die Vermittlungsprovisionen im eigenen Betrieb machten bei den Zusatzversicherungen der Krankenkassen im Durchschnitt etwa 1400 bis 1500 Fr. pro Fall aus, sagt Stephan Wirz vom Maklerzentrum. Hinter dem Durchschnitt steckt eine grosse Bandbreite – unter anderem, weil die vermittelten Produkte von kleinen Zusätzen bis zur teuren Spitalzusatzversicherung reichen.

Laut Wirz wird die Branchenvereinbarung die externen Provisionen im Mittel auf etwa 700 bis 750 Fr. senken. Viele Makler seien damit weg vom Fenster, die internen Vertriebskosten der Krankenkassen seien ebenfalls höher, und auch das Geschäftsmodell des Maklerzentrums sei bedroht. Das Unternehmen müsse diversifizieren und eventuell auch abbauen. Als «machbar» bezeichnet Wirz einen Provisionsdeckel von anderthalb Jahresprämien statt einer Jahresprämie. Die Limite von einer Jahresprämie hätten die Vertriebschefs von sieben Krankenkassen und damit «Praktiker» ausgehandelt, sagt Verena Nold, die Direktorin des Branchenverbands Santésuisse.

Der Provisionsdeckel kommt als Preiskartell daher. Preiskartelle sind in der Regel verboten, wenn man sie nicht mit Effizienzgewinnen rechtfertigen kann. Zu den verbotenen Kartellen können nicht nur Preisabsprachen von Verkäufern gehören, sondern auch solche von Käufern. Kartellrechtlich unproblematisch sind meist Einkaufsgemeinschaften von Klein- und Mittelbetrieben, wenn damit eher Verhandlungen auf Augenhöhe mit grossen Lieferanten möglich sind. Die Branchenvereinbarung der Krankenkassen umfasst aber den Grossteil der Marktnachfrage, und die Akteure auf der Gegenseite sind relativ klein.

So hatte die Weko 2014 eine ähnliche Vereinbarung der Krankenkassen zur Grundversicherung als eine Art Nachfragekartell charakterisiert, das den Wettbewerb erheblich beeinträchtige. Die Vereinbarung führe zu Verlagerungen von externer Vermittlung zu internen Verkaufsanstrengungen, zu einer Benachteiligung kleinerer Kassen und zu einer Einschränkung des Prämienwettbewerbs. Als Folge dieses Befunds löste die Krankenkassenbranche die damalige Vereinbarung auf.

Doch seit 2016 steht im Gesetz, dass Krankenversicherer eine Vereinbarung zu Telefonwerbung, Call-Centers und Einschränkungen von Vermittlerprovisionen abschliessen dürfen. Dies gilt für die Grundversicherung ebenso wie für die Zusatzversicherung. Das heisst aber nicht, dass jede Branchenvereinbarung nun automatisch zulässig wäre. Gewisse Kassen hatten deshalb vorbeugend die geplante Vereinbarung der Weko zur Beurteilung eingereicht. Die Anforderungen für die Ausbildung der externen Vermittler und die Höhe der Entschädigung in der Zusatzversicherung «hätten problematisch sein können», schrieb die Weko in ihrem Jahresbericht 2018: «Dies wurde den Versicherern signalisiert, ohne ein Verfahren zu eröffnen.»

Was heisst «zu tief»?

Die Weko sah also zunächst keinen Handlungsbedarf. Dies kann sich noch ändern. Wenn die Maximalprovision zu tief sei, könne ein kartellrechtliches Problem vorliegen, sagt Stefano Dozio, Leiter des Bereichs Gesundheitswesen im Weko-Sekretariat. «Zu tief» wäre das Maximum laut Dozio dann, wenn die Makler damit ihre Kosten nicht decken könnten und dies zum Nachteil kleinerer Kassen zu Verlagerungen der Kundenakquisition der Versicherer von Externen zum internen Vertrieb führe.

«Der festgelegte Kostendeckel ist zu tief – die meisten Makler würden damit aus dem Markt hinausfallen», betont der Berner Kartellrechtsanwalt Philipp Zurkinden, der das Maklerzentrum vertritt. Die Vereinbarung diskriminiert laut Zurkinden die externen Vermittler, da der Kostendeckel nicht für die interne Kundenakquisition der Krankenkassen gelte. Eine Kernfrage ist, ob die Maklerbranche belegen kann, dass die meisten Anbieter nicht überleben könnten.

Laut groben Schätzungen dürften die Maklerprovisionen in der Krankenzusatzversicherung etwa 200 bis 400 Mio. Fr. pro Jahr ausmachen. In der Grundversicherung sind es laut offiziellen Daten 40 bis 45 Mio. Fr. Zu den internen Vertriebskosten in der Zusatzversicherung nennt die Krankenkassenbranche keine Zahlen. Aber offenkundig fanden es bisher viele Versicherer effizient, externe Makler einzusetzen.

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