Switzerland

Hungert der Steuerwettbewerb die Staaten aus?

Organisationen wie die G-20 und die OECD warnen vor einem Wettlauf um die niedrigsten Steuersätze und vor Einnahmeausfällen durch Steueroasen. Doch das hat mehr mit Rhetorik als mit der Realität zu tun.

Seit dem Jahr 1981 hat sich der durchschnittliche Steuersatz auf Firmengewinnen unter den OECD-Staaten von 47% auf 24% praktisch halbiert.

Seit dem Jahr 1981 hat sich der durchschnittliche Steuersatz auf Firmengewinnen unter den OECD-Staaten von 47% auf 24% praktisch halbiert. 

Stefan Wermuth / Bloomberg

Geht der Steuerwettbewerb zwischen den Ländern zu weit? Der Industrieländerklub OECD ist dieser Meinung. Länder wie die Schweiz mit vielen Konzernzentralen sollen deshalb Steuereinnahmen an Länder mit vielen Konsumenten abgeben. Garniert wird dies mit einer weltweiten Mindeststeuer auf Firmengewinnen. Von einem «Race to the bottom» ist die Rede, also einer Abwärtsspirale, bei der die Länder ihre Gewinnsteuersätze immer tiefer ansetzen. Wenn es dadurch zu Steuerausfällen komme, fehle Geld für Schulen, Strassen und Spitäler. Um dies zu verhindern, braucht es im Urteil von G-20 und OECD eine internationale Harmonisierung und Koordination. Zu den Steuerplänen laufen derzeit in Paris Anhörungen, auf Herbst 2020 wird eine Einigung angestrebt. Doch lässt sich die beschriebene Abwärtsspirale überhaupt beobachten?

Steuersätze haben sich halbiert

Wenn man nur auf die Steuersätze auf Firmengewinnen abstellt, zeigt sich in der Tat ein enormer Rückgang. Seit dem Jahr 1981 hat sich der durchschnittliche Steuersatz auf Firmengewinnen unter den OECD-Staaten von 47% auf 24% praktisch halbiert. Doch die entscheidende Frage ist, ob dadurch die Staatshaushalte «ausgehungert» werden. Hier spricht selbst die OECD von einem scheinbaren Paradox. Es ist jedenfalls nicht so, dass den Staaten durch diese Steuersatzsenkungen die Einnahmen weggebrochen sind. Die gesamten Steuereinnahmen im Verhältnis zur Wirtschaftsleistung haben sich in den OECD-Staaten seit 1981 tendenziell leicht erhöht, von 31% auf 34% am Bruttoinlandprodukt (BIP).

Stark sinkende Steuersätze

Gewinnsteuersatz in %, ausgewählte Länder

0102030405060IrlandGrossbritannienSchweiz (ZH)SchwedenUSADeutschlandFrankreich

Nun könnte man vermuten, dass die Gewinnsteuern hierzu einen immer kleineren Beitrag leisten. Doch auch das stimmt nicht. Erstens spielten sie bei der Finanzierung des Staates stets eine vergleichsweise geringe Rolle. Zweitens stiegen die Einnahmen im Vergleich zum BIP seit 1981 ebenfalls geringfügig, nämlich von 2,3% auf 2,9%, wobei kurz vor der Finanzkrise sogar einmal 3,6% erreicht wurden. In der Krise ging der Wert vorübergehend stark zurück.

Von einer Abwärtsspirale kann man somit kaum sprechen. Aber wie kann es sein, dass trotz stark sinkenden Sätzen die Einnahmen keineswegs gesunken sind? Dies hat drei Gründe. Erstens gibt es mehr Firmen, die Gewinnsteuern zahlen müssen. Zweitens sind die Firmen profitabler als früher. Und drittens haben viele Staaten die Bemessungsgrundlage verbreitert, auf der die Steuern erhoben werden.

Immer mehr Länder mit Patentbox

Der Ökonom Friedrich Heinemann vom Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) in Mannheim sieht die OECD-Reform denn auch kritisch. Beim Steuerwettbewerb handle es sich keineswegs nur um ein Nullsummenspiel, bei dem der eine Staat gewinnt, was der andere verliert. Dabei verweist der Ökonom auf Länder wie Irland oder Ungarn, die sehr niedrige Unternehmenssteuern haben. Damit würden diese Länder Investitionen begünstigen, was den wirtschaftlichen Aufholprozess beschleunige. Im Kontrast dazu nennt er Italien oder Griechenland mit ihren hohen Steuern, die kaum vom Fleck kämen.

Auch die vielgescholtene «Patentbox», mit der Einnahmen aus immateriellen Vermögenswerten wie Patenten privilegiert werden, verteidigt er. Mittlerweile haben schon 14 EU-Staaten dieses Instrument eingeführt. Im Schnitt besteuern sie die so erzielten Gewinne nur zu 7,9%. Auch die Schweizer Kantone sind daran, Patentboxen einzuführen, der Kanton Zürich auf Anfang Jahr. In Paris kursiert derzeit der Vorschlag einer globalen Mindestgewinnsteuer von 12,5%. Somit könnten bei immateriellen Vermögenswerten viele Staaten davon betroffen sein.

Dass man mittels Patentbox Forschung und Entwicklung unterstütze, hält Heinemann wegen der positiven Ausstrahlungseffekte für volkswirtschaftlich gut begründbar. Allerdings macht er eine Einschränkung: Um von den sehr niedrigen Sätzen zu profitieren, sollten Firmen vor Ort auch tatsächlich forschen, sagt der Ökonom. Das alleinige Umlenken von Geldflüssen ohne realen Hintergrund sieht er dagegen kritisch. Heinemann hält es deshalb auch für nachvollziehbar, dass man über die Besteuerung von Digitalkonzernen nachdenkt, die in einem Land keine Präsenz haben, aber von der dortigen Marktinfrastruktur profitieren.

«Schädlicher» Steuerwettbewerb wird überschätzt

Länder wie die USA argumentieren, dass ihnen durch Gewinnverschiebungen in «Steueroasen» hohe Einnahmen entgingen. Eine prominente Studie schätzt die Steuerausfälle (bezogen auf 2012) allein für die USA auf 77 bis 111 Mrd. $. Das wären 30% bis 45% der gesamten Einnahmen aus Unternehmenssteuern. Mit solchen Beträgen wird Politik gemacht – und das dürfte Amerikas Interesse an dem OECD-Projekt zum Teil erklären.

Die Ökonominnen Jennifer Blouin und Leslie Robinson haben jedoch herausgefunden, dass im Fall der USA die Gewinne ausländischer Töchter statistisch oft mehrfach gezählt werden, gerade wenn Tochtergesellschaften hintereinandergeschaltet sind. Entsprechend werden auch die entgangenen Steuern überschätzt – und dieser Effekt ist gewaltig. Die Autorinnen kommen noch auf Ausfälle von 10 bis 32 Mrd. $ oder 4% bis 13% der US-Firmensteuern.

Wenn die Ausfälle durch Gewinnverlagerungen aber viel geringer sind als gedacht, stellt sich erst recht die Frage, ob das Monsterprojekt der OECD nicht völlig überrissen ist. Und ganz aus dem Fokus geraten ist, was die OECD selbst vor zehn Jahren geschrieben hat: «Unternehmenssteuern erweisen sich als am schädlichsten für das Wachstum, es folgen persönliche Einkommenssteuern und dann Verbrauchssteuern.» Die angedachte Reform wird Gewinne höher belasten, was Investitionen weniger lohnend macht und somit die Wohlstandsentwicklung bremst. Man hat aber den Eindruck, dass solche Zusammenhänge in Paris derzeit nur als störend empfunden werden.

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