Switzerland

Eine Übernahme à la Migros/Denner hätte es künftig schwerer

Der Bundesrat will laut Beschluss vom Mittwoch eine strengere Kontrolle von Firmenfusionen. Gemäss einer vom Bund bestellten Studie wären unter den geplanten neuen Regeln gewisse frühere Behördenentscheide eventuell anders ausgefallen.

Die Chefs von Denner, Philippe Gaydoul (links), und Migros, Herbert Bolliger, am 12. Januar 2007 bei der Bekanntgabe der Übernahme des Discounters.

Die Chefs von Denner, Philippe Gaydoul (links), und Migros, Herbert Bolliger, am 12. Januar 2007 bei der Bekanntgabe der Übernahme des Discounters.

Walter Bieri / Keystone

Für den Bundesrat war das Kartellgesetz in letzter Zeit eine leidige Geschichte. Nach jahrelangen Diskussionen hatte das Parlament 2014 ein Grossprojekt zur Revision des Wettbewerbsrechts versenkt – kraft einer bunten Allianz von Gegnern mit unterschiedlichen Motiven. Gewisse Elemente des gescheiterten Vorschlags (wie der Rauswurf von Verbandsvertretern aus der Wettbewerbskommission) bleiben in der Versenkung. Andere Elemente (strengere Vorgaben für «relativ marktmächtige» Unternehmen) sind unlängst mit dem Gegenvorschlag des Bundesrats zur «Fair-Preis-Initiative» wieder aufgetaucht. Zudem hatte das gescheiterte Projekt auch Teile enthalten, die nicht allzu stark umstritten waren, aber im Sinne eines Kollateralschadens mit dem Gesamtpaket untergingen. Vielleicht, so hiess es damals, könne man diese Elemente später in einer kleineren Revisionsvorlage wieder bringen.

Knapp sechs Jahre später kommen diese Teile wieder an die Oberfläche. Der Bundesrat hat sich am Mittwoch im Grundsatz für einen weiteren Anlauf zur Gesetzesrevision entschieden. Das Wirtschaftsdepartement erhielt den Auftrag, eine Vorlage zu bringen, die voraussichtlich im vierten Quartal dieses Jahres in die Vernehmlassung geht.

Tiefere Eingriffshürden

Das auffälligste Element betrifft die Kontrolle von Firmenzusammenschlüssen durch die Wettbewerbskommission (Weko). Der Bundesrat will eine Anpassung der Regeln für die Fusionsprüfung an die gängige Praxis in der EU. Gemäss geltendem Schweizer Gesetz kann die Weko einen Firmenzusammenschluss nur dann verbieten, wenn der Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung begründet oder verstärkt und wenn durch die Fusion «wirksamer Wettbewerb beseitigt werden kann». Auf Deutsch übersetzt: Die Wettbewerbshüter können eine Fusion oder Übernahme verbieten, wenn sonst ein Gebilde mit so hohem Marktanteil entsteht, dass es den Markt dominiert und nicht mehr gross auf Konkurrenten schauen muss.

Die Hürden für ein Verbot seien laut geltender Rechtslage zu hoch, findet der Bundesrat. Er will gemäss Mitteilung vom Mittwoch das in der EU verbreitete Prüfkonzept SIEC übernehmen. Dieses Kürzel (Significant Impediment to Effective Competition) steht für den Grundsatz, dass Zusammenschlüsse unzulässig sind, wenn sie zu einer «erheblichen Behinderung des Wettbewerbs» führen. Das erscheint als tiefere Eingriffshürde als die geltende Vorgabe der Marktbeherrschung in Kombination mit der Möglichkeit der Wettbewerbsbeseitigung. Der grundsätzliche Unterschied der beiden Ansätze liege «in der Höhe der Eingriffshürde», sagt der Bundesrat. Doch es geht laut Experten auch um unterschiedliche Philosophien: Während die geltende Praxis stark auf Marktanteilen beruhe, gehe es im vorgeschlagenen Prüfkonzept um die tatsächlichen Wirkungen eines Zusammenschlusses auf den Wettbewerb; dieses Konzept gilt als stärker «ökonomisch» ausgerichtet.

Eine Studie von 2017 durch die Beratungsfirma Swiss Economics im Auftrag des Bundes empfahl die Einführung des SIEC-Prüfkriteriums. Genannte Gründe: Mit der tieferen Interventionsschwelle liessen sich Konzentrationstendenzen à la Lebensmittel-Detailhandel eher bremsen, das Prüfkonzept sei ökonomisch «sachgerechter», und es erleichtere mit der Anpassung an die EU-Praxis die Prüfung grenzüberschreitender Zusammenschlüsse.

Doch welche konkreten Auswirkungen hätte der Systemwechsel? Hinweise dazu liefert eine weitere Analyse, die der Bund am Mittwoch publiziert hat. Urheber sind die Basler Beratungsfirma Polynomics und ein Berner Kartellrechtsanwalt. Die Autoren haben alte Schweizer Fälle untersucht, sie mit ähnlichen ausländischen Fällen verglichen und dann die Frage angepackt, wie die Schweizer Behörden die alten Fälle unter den vorgeschlagenen Regeln beurteilt hätten.

Beim Vergleich der 2007 bewilligten Übernahme des Discounters Denner durch die Migros mit einem ähnlichen deutschen Fall schreiben die Autoren, die Behörden hätten in beiden Fällen eine erhebliche Beeinträchtigung des Wettbewerbs festgestellt, aber dies habe in der Schweiz im Gegensatz zu Deutschland nicht zu einem Verbot der Fusion geführt. Ob die Weko unter dem geplanten Regime die Übernahme Migros/Denner tatsächlich untersagt hätte, lassen die Autoren jedoch offen. Etwas deutlicher ist ihre Botschaft zur Übernahme des Grosshändlers Steffen-Ris durch die Agrargenossenschaft Fenaco 2018: Unter Umständen hätten die Wettbewerbshüter diese Übernahme unter dem vorgeschlagenen Regime verboten.

Verboten hatte die Weko 2010 den Zusammenschluss der Telekomfirmen Orange und Sunrise. Unter den vorgeschlagenen Regeln wäre der Entscheid laut den Autoren vermutlich gleich ausgefallen. Doch die betroffenen Firmen hätten laut dem Papier wohl eher mit einem Verbot rechnen müssen, weshalb sie die Fusion «womöglich gar nicht angestrebt» hätten.

Klagerecht für Konsumenten

Nebst der Fusionskontrolle soll die Vorlage weitere Elemente enthalten, die schon Bestandteil der gescheiterten Grossrevision waren. Dazu zählen Erleichterungen im Verfahren für Firmen, die eine geplante Verhaltensweise vorbeugend der Weko zur Prüfung vorlegen. Zudem sollen in zivilrechtlichen Verfahren zu Wettbewerbsbehinderungen künftig nicht nur direkt behinderte Firmen klageberechtigt sein, sondern auch Konsumenten und der Staat. Neu vorgesehen ist überdies die Möglichkeit von Parteienentschädigungen für Firmen bei Weko-Untersuchungen.

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