Switzerland

Die Gesundheitsdirektoren wehren sich gegen Transparenz

Der Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch hat Einsicht in Dokumente der Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren verlangt – bis jetzt erfolglos. Jetzt muss das Bundesgericht den Fall klären. Das Urteil dürfte wegweisend werden.

«Willen zur Geheimhaltung»: Der Eingang zum Haus der Kantone in Bern, dem Sitz der Gesundheitsdirektorenkonferenz.

«Willen zur Geheimhaltung»: Der Eingang zum Haus der Kantone in Bern, dem Sitz der Gesundheitsdirektorenkonferenz.

Peter Klaunzer / Keystone

Seit dem Ende der ausserordentlichen Lage sind die Kantone wieder für die Eindämmung der Corona-Pandemie verantwortlich. Eine zentrale Rolle spielt in dieser Phase die Konferenz der kantonalen Gesundheitsdirektoren (GDK). Sie orchestriert die Massnahmen, die das Virus in Schach halten sollen.

Wie die GDK zu ihren Positionen kommt, bleibt aber praktisch immer im Dunkeln. Anders als der Bund und die grosse Mehrheit der Kantone kennen interkantonale Gremien kein Öffentlichkeitsprinzip. Es gibt zwar Ausnahmen wie die Konferenz der Kantonsregierungen und die Finanzdirektorenkonferenz. Ihr Öffentlichkeitsprinzip hat aber wenig mit den Transparenz-Gesetzen auf kantonaler und Bundesebene gemein. Die meisten Dokumente unterliegen a priori dem Geheimhaltungsprinzip. Und wer Einsicht in eines der wenigen Dokumente nehmen will, die nicht unter Verschluss stehen, muss ein begründetes Interesse nachweisen und eine Schweigepflicht unterzeichnen. Auch eine Rekursmöglichkeit besteht nicht.

Wie schwierig es ist, überhaupt an Papiere eines interkantonalen Gremiums heranzukommen, zeigt ein Rechtsstreit um Dokumente der Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK), der nun seit zwei Jahren andauert. Angestossen hat ihn der Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch. Die Nonprofitorganisation setzt sich für die konsequente Umsetzung der Öffentlichkeitsgesetze auf kantonaler und auf Bundesebene ein. Sie lanciert regelmässig Anfragen an Behörden, um Pilotentscheide zu erwirken.

Keine Rechtsgrundlage für Transparenz

Das juristische Ringen beginnt mit einer an sich harmlosen Forderung. Im September 2018 richtet der Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch ein Gesuch an Thomas Heiniger, der damals Zürcher Gesundheitsdirektor und gleichzeitig GDK-Präsident war, in dem sie Einsichtnahme in die Einladungen, Traktandenlisten und Beilagen zu den Vorstandssitzungen der GDK aus dem Jahr 2017 verlangt.

Die Zürcher Gesundheitsdirektion (GDZ) erklärt sich für nicht zuständig und leitet das Gesuch nach Bern an die Gesundheitsdirektorenkonferenz weiter. Die GDK wiederum lehnt das Gesuch ab. In der schriftlichen Begründung hält der Zentralsekretär Michael Jordi fest: «Anders als auf Bundes- oder kantonaler Ebene bestehen auf interkantonaler Ebene keine Rechtsgrundlagen, die das Öffentlichkeitsprinzip für interkantonale Konferenzen vorsehen.» Für den Verein Öffentlichkeitsgesetz.ch besonders stossend: Der Entscheid ist abschliessend und nicht anfechtbar. Denn die GDK ist zwar eine interkantonale Instanz mit einer öffentlichen Aufgabe, gilt aber nicht als öffentliches Organ und fällt damit weder unter kantonales noch unter Bundesrecht.

«Gefährdung des interkantonalen Verhältnisses»

Der Verein nimmt einen neuen Anlauf bei der Zürcher Gesundheitsdirektion, diesmal inklusive der Bitte um eine anfechtbare Verfügung. Das Departement verspricht vertiefte Abklärungen.

Im Dezember kommt die Antwort – und sie fällt erneut negativ aus. «Dem Willen zur Geheimhaltung hat auch der Kanton Zürich Rechnung zu tragen, da sonst eine Gefährdung seiner Beziehungen im interkantonalen Verhältnis in Kauf genommen wird», schreibt die Gesundheitsdirektion in ihrer Verfügung. Wenn die GDK die Einsichtnahme in Dokumente verweigere, könne diese nicht auf dem Umweg über einzelne Kantone erzwungen werden.

Die GDZ verweist in ihrer Begründung zudem auf den Verfassungsrat: Es herrsche Einigkeit, dass Beratungen von Exekutiven nicht öffentlich sein sollen, sondern nur ihr Ergebnis. Die Geheimhaltung gelte «aus zürcherischer Sicht» auch für die Meinungsbildung in interkantonalen Gremien wie der GDK.

Widerspruch zum Willen der meisten Kantone

Der Verein reicht nun beim Zürcher Regierungsrat Beschwerde ein. In seiner Begründung verweist er auf den eigentlichen Hintergrund des ursprünglichen Gesuchs. So existiere in den zahlreichen interkantonalen Konferenzen heute in der Praxis kein Öffentlichkeitsprinzip. «Dieser Umstand steht im Widerspruch zum Willen der meisten Kantone und des Bundes, die Verwaltungstätigkeit mit der Einführung des Öffentlichkeitsprinzips transparenter zu machen.» Interkantonale Organisationen handelten nicht nur im öffentlichen Auftrag, sie spielten auch eine wichtige Rolle für die Demokratie. Zudem seien sie mit öffentlichen Geldern finanziert. Damit bestehe ein erhebliches Interesse an Transparenz über ihre Tätigkeit.

Der Verein verweist zudem auf ein pikantes Detail. Die über hundert Jahre alte Konferenz der Gesundheitsdirektoren sei zwar eine «sehr aktive und wichtige Institution der schweizerischen Gesundheitspolitik», aber kein öffentliches Organ. Folglich müsse sie behandelt werden wie beispielsweise eine Privatperson oder ein Verband, der in einer Beziehung mit der Verwaltung steht. Und Privatpersonen oder Verbände, die mit der Verwaltung in Kontakt stehen, fallen im Kanton Zürich unter das Öffentlichkeitsgesetz.

Gesundheitsdirektion ist Hauptadressatin

Der Regierungsrat lässt sich für seine Erwägung ein ganzes Jahr Zeit. Im Januar 2020 fasst er schliesslich einen Beschluss: Die Zürcher Gesundheitsdirektion besitze keine Informationsherrschaft über die Unterlagen der GDK und sei daher nicht zuständig; die GDK selber falle nicht unter das Gesetz über die Information und den Datenschutz des Kantons. Der Rekurs wird abgewiesen.

Nun zieht der Verein den Fall vor das Zürcher Verwaltungsgericht. Mitte Mai fällt der Entscheid: Die Zürcher Gesundheitsdirektion sei sehr wohl zuständig, wenn es um Dokumente der GDK gehe. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen und an die Gesundheitsdirektion zurückgewiesen.

Staatliche Behörden verteidigen das Geheimhaltungsprinzip häufig mit dem Argument, dass der Meinungsbildungsprozess beeinträchtigt werde, wenn die entsprechenden Protokolle öffentlich werden. Damit seien weniger Kompromisse möglich, weil sich die Mitglieder der Gremien nicht mehr trauten, von ihrer ursprünglichen Meinung abzuweichen. «Uns geht es nicht darum, die Aktivitäten und den Meinungsbildungsprozess zu erschweren oder gar zu verunmöglichen», sagt Martin Stoll, der Geschäftsführer des Vereins Öffentlichkeitsgesetz.ch, auf Anfrage. «Aber es muss so viel Transparenz wie möglich hergestellt werden können. Wir haben uns deshalb bewusst auf Dokumente zu abgeschlossenen Geschäften beschränkt. Das muss möglich sein, um die politische Arbeit dieser Gremien zu beurteilen.»

Die Zürcher Gesundheitsdirektion hat das Urteil nun an das Bundesgericht weitergezogen. Das Urteil dürfte wegweisend sein für die künftige Informationspolitik und damit die Transparenz der interkantonalen Gremien.

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