Switzerland

Dänemarks umstrittene «Ghetto-Politik» kommt vor den Richter

Bis 2030 will Dänemark zu einem Land ohne Parallelgesellschaften werden. Die regierenden Sozialdemokraten führen dabei die kontroverse «Ghetto-Politik» des vorhergehenden Mitte-rechts-Kabinetts weiter. Nun aber steht der Staat wegen Rassendiskriminierung vor Gericht.

Im Kopenhagener Stadtteil Nörrebro wehren sich Bewohnerinnen und Bewohner gegen die Teilprivatisierung der Siedlung Mjölnerparken (Februar 2019). Um Parallelgesellschaften aufzulösen, möchte Dänemarks Regierung den Wohnraum in sogenannten Problemquartieren auch für die Mittelklasse attraktiv machen.

Im Kopenhagener Stadtteil Nörrebro wehren sich Bewohnerinnen und Bewohner gegen die Teilprivatisierung der Siedlung Mjölnerparken (Februar 2019). Um Parallelgesellschaften aufzulösen, möchte Dänemarks Regierung den Wohnraum in sogenannten Problemquartieren auch für die Mittelklasse attraktiv machen.

Tariq Mikkel Khan / Imago

Wie in einem Ghetto sieht es hier definitiv nicht aus. Die Backstein-Mehrfamilienhäuser aus den späten 1980er Jahren im Mjölnerparken, einer Wohnsiedlung mit 1700 Einwohnern am äusseren Rand des hippen (und bisweilen auch unruhigen) Kopenhagener Stadtteils Nörrebro, haben zwar schon einiges auf dem Buckel. Doch von Verwahrlosung kann keine Rede sein. Mit den hohen Bäumen rundherum, den gut unterhaltenen Spielplätzen in den Innenhöfen und einem gepflegten Sportareal samt Park gleich über die Strasse sieht die Gegend auch nicht aus wie ein Gebiet, in dem man nicht wohnen wollen würde.

Eine berüchtigte Liste

Das dänische Ministerium für Wohnen und Transport aber definiert die Siedlung Mjölnerparken auf einer seit 2010 geführten, jährlich aktualisierten Liste als «hartes Ghetto» – als eines von landesweit fünfzehn (siehe Karte). Fünf Kriterien sind relevant für die Einteilung eines zusammenhängenden städtischen Wohngebiets mit mehr als 1000 Bewohnern in die Kategorien «sozial gefährdeter Bereich», «Ghetto» oder «hartes Ghetto»:

Als die Regierung die Liste lancierte, wurde ein Gebiet, das drei dieser Kriterien erfüllte, als Ghetto definiert; eine Klassifizierung als hartes Ghetto bedeutet, dass sie über vier oder mehr Jahre hintereinander bestanden. In der offiziellen Ghetto-Liste vom Dezember 2019 lag die Siedlung Mjölnerparken beim Durchschnittseinkommen (50%), dem Bildungsniveau (75%) und dem Anteil Einwanderer (81%) deutlich über den Grenzwerten, war bei der Arbeitsmarktpartizipation und der Kriminalitätsrate jedoch knapp im grünen Bereich.

Ein «Ende von Ghettos und Parallelgesellschaften» ist in Dänemark in den vergangenen Jahren schon oft gefordert worden, von Politikern rechts wie links der Mitte. Doch erst 2018 liess Lars Lökke Rasmussen, der damals regierende Chef einer liberal-konservativen Koalition, dem wieder einmal geäusserten Postulat innert kurzer Zeit auch konkrete Taten folgen. Das von ihm durch das Parlament geboxte «Ghetto-Paket» war dabei so umfangreich wie kontrovers.

Zu den Massnahmen mit dem Ziel, Parallelgesellschaften in Problemquartieren aufzulösen, gehörte eine neue Wohnungspolitik, begleitet von Auflagen für die Einwohner hinsichtlich ihrer Dänischkenntnisse und dem verpflichtenden Besuch der Kinder von Vorschuleinrichtungen. Die Bevölkerung sollte ferner sozial besser durchmischt werden. Umfangreiche Sanierungen oder eine Rekonstruktion der Bausubstanz sollten dabei vermehrt auch die städtische Mittelklasse anlocken.

«Unser Heim steht nicht zum Verkauf!» Mieter fordern den Erhalt des gemeinnützigen Wohnungsbaus Mjölnerparken.

«Unser Heim steht nicht zum Verkauf!» Mieter fordern den Erhalt des gemeinnützigen Wohnungsbaus Mjölnerparken.

Philip Davali / Imago

Wo Abbrüche und Neugestaltungen nicht möglich oder sinnvoll sind (etwa bei Innenstadtsiedlungen wie Mjölnerparken), soll hingegen ein Teil des Mietwohnungsbestands privatisiert werden. Die Gesetzgebung postuliert, dass Wohnungen aus dem gemeinnützigen Wohnungsbau («Almen Bolig») in harten Ghettos ab 2030 nur noch maximal 40 Prozent des Gesamtbestands ausmachen dürfen. Um diesen Auflagen zu genügen, muss die Wohnbaugesellschaft Bo-Vita, die die Mjölnerparken-Siedlung erstellt hat und verwaltet, den Anteil solcher Mietwohnungen von 528 auf 233 reduzieren.

Betroffen sind damit viele Haushalte in der Siedlung. Und gleichzeitig ist aufgrund der Bevölkerungsstruktur klar, dass es sich die wenigsten der jetzigen Bewohner werden leisten können, ihre zur Privatisierung ausgeschriebene Behausung selber zu kaufen. Entsprechend reicht die Stimmung von Verzweiflung über ohnmächtigen Zorn bis zu offenem Widerstandswillen. «Unsere Wohnung steht nicht zum Verkauf!», heisst es nun trotzig auf zahlreichen Transparenten vor Balkongeländern und Fensterbrettern.

Kampf für den gemeinnützigen Wohnungsbau

Hinter dem Protest steht nicht zuletzt die Bürgervereinigung Almen Modstand («Gemeinnütziger Widerstand»), die als direkte Reaktion auf das «Ghetto-Paket» der Regierung entstanden ist. «Was in Mjölnerparken und anderswo passiert, ist ein Angriff auf die Idee des gemeinnützigen Wohnungsbaus», sagt Jean Thierry, ein Aktivist der Bewegung und trotz seinem französisch klingenden Namen ein waschechter Kopenhagener. «Die Regierung sagt, sie wolle soziale Durchmischung erreichen. Meine Meinung ist, dass es dazu eine Stärkung und nicht eine Schwächung des gemeinnützigen Wohnungsbaus braucht.»

Thierry setzt ferner ein Fragezeichen hinter die Ausformulierung der Ghetto-Kriterien durch das Ministerium für Wohnen. Beim Bildungsindikator zum Beispiel sei unverständlich, weshalb die Altersspanne von 30 bis 59 definiert sei und nicht etwa schon ab 25. Im letzteren Fall würde die Siedlung Mjölnerparken nämlich im grünen Bereich liegen, da der Bildungsgrad gerade unter den Jungen zunehme. Er habe den Eindruck, dass die Indikatoren absichtlich so gesetzt worden seien, dass sie das «gewünschte» Resultat für die Ausländerpolitik der Regierung erbrächten.

Neue Worte, alte Politik

In jedem Fall ist es so, dass sich an der Immigrations- und Integrationspolitik nach dem Machtwechsel vor anderthalb Jahren von Lars Lökke Rasmussens liberal-konservativer Regierung zu den Sozialdemokraten unter Mette Frederiksen sehr wenig geändert hat. Der neue Minister für Transport und Wohnungsbau, Kaare Dybvad, liess sich zwar bald nach seinem Amtsantritt vernehmen, er wolle das stigmatisierende Wort «Ghetto» nicht in den Mund nehmen. Weil es jedoch im Gesetz verankert ist (das 2018 die damals noch oppositionellen Sozialdemokraten mitgetragen hatten), kommt er kaum darum herum.

Kaare Dybvad, der dänische Minister für Transport und Wohnungsbau, will das Wort «Ghetto» nicht in den Mund nehmen und kommt doch nicht darum herum.

Kaare Dybvad, der dänische Minister für Transport und Wohnungsbau, will das Wort «Ghetto» nicht in den Mund nehmen und kommt doch nicht darum herum.

Martin Sylvest / Imago

Ohnehin ginge es bloss um Sprachkosmetik. In der Praxis ist die Regierungslinie trotz Machtwechsel in der Migrations- und Integrationsfrage nämlich unverändert geblieben; einschliesslich häufiger Akzente auf der Symbolpolitik. In keinem anderen Bereich der dänischen Politik herrscht von weit rechts bis tief in den linken Mainstream hinein solche Übereinstimmung, sowohl bei den parlamentarischen Parteien als auch in der Bevölkerung. Mit Kritik aus dem Wahlvolk muss die Regierung deshalb bloss vereinzelt rechnen. Doch weil sie im Lauf des Jahres 2018 die Kriterien zur Klassifizierung von Problemquartieren geändert hat, kommt Druck von anderer Seite.

Nun nämlich unterscheidet die Regierung «gefährdete Gebiete» und «Ghettos» allein danach, dass in Ersteren der Anteil «nichtwestlicher Einwanderer» unter 50 Prozent liegt, in Letzteren darüber. Zur Reduktion des Anteils gemeinnütziger Wohnungen sind dabei ausschliesslich «harte Ghettos» verpflichtet. Also Quartiere, in denen Immigranten definitionsgemäss eine Mehrheit bilden.

Dies stelle Diskriminierung auf der Grundlage der ethnischen Herkunft dar, heisst es deshalb etwa seitens Amnesty International. Ähnlich tönte es vom Uno-Komitee für ökonomische, kulturelle und soziale Rechte. Ein Aufruf der Uno an Kopenhagen, entsprechende Korrekturen an der Integrationspolitik vorzunehmen, stiess bei der dänischen Regierung indes auf Ablehnung. Die Strategie zur Auflösung von Parallelgesellschaften stütze sich auf eine breite Parlamentsmehrheit, sagte der zuständige Minister Dybvad. Deshalb werde man keine Änderung vorschlagen.

Mjölnerparken, die Backstein-Siedlung aus den späten 1980er-Jahren mit den gut unterhaltenen Innenhöfen, sieht nicht verwahrlost aus. Das Ministerium für Wohnen listet sie als «hartes Ghetto» auf.

Mjölnerparken, die Backstein-Siedlung aus den späten 1980er-Jahren mit den gut unterhaltenen Innenhöfen, sieht nicht verwahrlost aus. Das Ministerium für Wohnen listet sie als «hartes Ghetto» auf.

Philip Davali / Imago

Inzwischen allerdings findet sich die Regierung mit diesem Kurs vor Gericht wieder. Im Frühling nämlich verklagten neun Haushalte aus der Mjölnerparken-Siedlung, deren Wohnung privatisiert werden soll, das Ministerium für Wohnen und Transport auf ethnische Diskriminierung. «Die Kategorisierung von Gebieten als ‹Ghettos›, definiert durch den Anteil ‹nichtwestlicher Einwohner›, resultiert nicht bloss in Diskrimination aufgrund ethnischen Ursprungs, sondern auch in weiterer Marginalisierung, wie von der Uno festgestellt», sagt Susheela Math. Die Juristin von der «Open Society Justice Initiative» begleitet den Gerichtsfall von London aus als federführende Anwältin. «Diskriminierung auf der Grundlage von Rasse oder ethnischer Herkunft ist ungesetzlich, und die Gerichte haben klar erkennen lassen, dass dies unabhängig davon gilt, ob auch Mitglieder der nationalen Mehrheitsbevölkerung im Gebiet leben und von den Massnahmen ebenso getroffen werden wie diejenigen, gegen die sie eigentlich gerichtet sind.»

Gentrifizierung – der richtige Weg?

Neben dem Hauptargument der ethnischen Diskriminierung äussern Kritiker des «Ghetto-Pakets» noch eine Reihe weiterer Vorwürfe. Jean Thierry von der Bürgervereinigung Almen Modstand sagt, bei der Siedlung Mjölnerparken benütze die Wohnbaugesellschaft doch einfach die Gelegenheit, Wohnungen an lukrativer Innenstadtlage zu Geld zu machen. Das mag in diesem konkreten Fall tatsächlich mit ein Gedanke sein. Doch auf allgemeiner Ebene kann dem Verdacht Thierrys entgegengehalten werden, dass die meisten «harten Ghettos» in wenig attraktiven Aussenbezirken liegen und allfällige Bemühungen der Verwalter, aus Verkäufen grosse Profite zu schlagen, ins Leere liefen.

Schwerer wiegt die Frage, was die Gentrifizierung von Problemquartieren für die Bewohner bedeutet, die dort wohnen, weil sie sich eine andere Gegend gar nicht leisten können. Die Wohnbaugesellschaften sind zwar verpflichtet, bei Umsiedlungen wegen Sanierung, Privatisierung oder Abbruch den Betroffenen eine Alternative anderswo zu offerieren. Aber nicht notwendigerweise zum gleichen Mietpreis. Und auch in den renovierten Quartieren wird die Miete steigen.

Schon vor einiger Zeit kam ein dänisches Urbanistik-Institut in einer Langzeitstudie zur Problematik benachteiligter Wohnviertel zu dem Schluss, dass sich Zu- und Wegzugsmuster hauptsächlich von ökonomischen Zwängen und Möglichkeiten ableiteten. Primär seien es damit Armut und Perspektivelosigkeit, die in diesen Gebieten eine Abwärtsspirale verursachten, während man keine direkte Korrelation mit dem Immigrantenanteil festgestellt habe. Die Strategie der sozialen Durchmischung könne nur aufgehen, wenn der Staat gleichzeitig einen Plan habe für die Menschen, die zwangsläufig aus den gentrifizierten Quartieren verdrängt würden.

Das dänische System des gemeinnützigen Wohnungsbaus

ruh. Kopenhagen · Von den rund 2,7 Millionen dänischen Privathaushalten befinden sich 570 000 oder 21 Prozent in Mietwohnungen des sogenannt gemeinnützigen Wohnungsbaus. Es geht dabei nicht um Sozialwohnungen des öffentlichen Sektors für einkommensschwache Zielgruppen, sondern um Wohnungen, die allgemein zugänglich sind und von Non-Profit-Organisationen verwaltet werden. Die Mieter haben in diesen Gesellschaften ein sehr weitgehendes Mitspracherecht. Da es sich nicht um kommerzielle Gesellschaften handelt und die Mieten bloss die Betriebskosten decken müssen, handelt es sich generell um günstigen Wohnraum. Die einzelnen Gesellschaften führen Wartelisten, und es liegt in ihrem Ermessen, gewissen Bevölkerungsgruppen wie Rentnern oder Studenten dort Priorität einzuräumen.

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